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程捷音:实行大部制管理,深化治理结构改革(2013年11月)

现代大学制度建设有一个根本任务,就是构建一个适应社会发展要求、符合本国实际的大学治理结构。随着政府机构大部制改革破冰之旅的开启,大学回归本源、克服行政化弊端呼声也日渐高涨,在此背景下,一些大学开始了大部制管理改革的尝试。

大部制,是大部门体制的简称,主要是将政府相同及相近的职能进行整合,归入一个部门管理;或者将一些职能相近或相关的部门整合为一个较大部门。大部制的精髓是职能有机统一,最鲜明的特征是宽职能、少机构。相对应的,高校大部制,即是在大学的机构设置中,将那些职能相近、业务范围雷同、事项相对集中的事务。由一个部门统一进行管理,以期达到提高行政效率、降低行政成本的目标。这一改革对于解决高校日益严重的行政化弊端来说,是一个全新的尝试。

一、学校实行大部制改革的背景

(一)国家实行大部制改革的重要启示

2008年,中央政府以转变政府职能为核心,建设服务型政府为目标,开始启动大部制改革,随后地方政府的改革也逐步推开。政府大部制改革显现出三个明显的特征,即服务多,管制少;公共利益多,部门利益少;行政效率高,行政成本低。

政府大部制改革既是机构改革的新号角,又为全国高校改革注入了新的活力。它表明:高校为此进行的适应性改革在所难免。现在大学中非教师人员大约占教职工总数的45%—55%,党务与行政管理的部门大约在25个左右。研究大学现有的机构设置与运行中存在的问题,可以发现以下几个普遍性的规律:1、多部门共管一事,看起来是加强领导,实际上是责任分摊,降低效率;2、部门越多,职能交叉越多,决策周期越长,管理成本越高;3、部门越多,分工越细,人浮于事的现象越明显,政出多门,协调沟通越困难;4、部门越多,增加机构与编制的要求越多,机构臃肿趋势难以遏制;5、部门越多,部门对权力的控制欲望越强,重心下移、权力下放难以实行;6、部门越多,对基层工作的干预越多,检查考核的指标越多,基层工作的自主性、创新性越少。

(二)《国家中长期教育改革与发展规划纲要》提出的要求

对于大学的管理,《高等教育法》明确赋予了高校应该享有的七项权力,其中包括内部组织机构设置和人员配备的权力。但在实际办学中,大学的教育教学和内部管理活动仍然带有政府直接管理的特点,这种事业化和行政化的痼疾,极大地影响了大学办学的自主性、创新性与积极性。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》第十三章“建设现代学校制度”中明确提出:要“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策,克服行政化倾向,取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。为贯彻落实纲要精神.国家教育体制改革试点于2010年底正式启动,其中,完善学校内部治理结构成为建设现代大学制度的重要内容。

(三)大学治理结构中存在的问题

大学的内部治理结构是为实现大学目标而设计的一套制度安排,通过大学各利益相关方追求自身目标的活动来有效地达成大学目标。分析我国高校内部的治理模式,可以发现两个鲜明的特点:一是组织机构设置庞杂,二是二元化权力体制(行政权力与学术权力分立)高度重叠,造成学术权力从属于行政权力。

因此,现在的大学实际上成为了政府的衍生品、附属物或事实上的一级政府部门,导致行政权力与学术权力界限模糊;管理与服务、经营与服务职责不清;办理权与监督权空间不明;体制运行缺乏活力,工作人员缺乏动力,部门单位之间、上下左右之间缺乏合力,各层级执行力不强、工作效率低下。

二、国内外高校大部制管理的实践

德国的柏林自由大学是德国首都柏林最大的综合性公立大学,是德国甚至欧洲最杰出的大学之一,拥有34,000名学生,其中16%是来自世界各地的留学生。2000年以来,柏林自由大学进行了重大改革,如引进现代管理制度、完成院系重组并有效地利用资源等。全校仅设置八个行政机构,即人力资源和财务部、工程和设备部、国际办公室、学术事务部、科学研究部、数字系统中心、能源审核与电力管理服务部、性别公平办公室。

台湾地区大学的行政组织一般分为9个部门,即教务处、学生事务处、总务处、图书馆、网络中心、秘书室、人事室、会计室、研究发展处。

合肥工业大学自2011年开始启动行政管理大部制改革,经过两年的探索,制度框架不断完善,治理结构不断健全,各项工作运行平稳,已成为国内大部制管理体制改革的示范。其行政大部制改革的基本框架是“横向六模块、纵向三层次”。在横向上,根据人才培养、科学研究、学科建设、校务管理、财务管理、后勤保障六个模块,将学校现有17个行政管理部门整合为校务部、教务部、财务部、总务部、研究生院、科学技术研究院6个运行部,原有的53个科室归并为29个办公室(中心),形成“三长(秘书长、教务长、总务长)、一师(总会计师)、两院(研究生院院长、科学技术研究院院长)”的管理运行模式。

三、我校实行大部制改革的思考

(一)指导思想

以科学的理论体系和《教育规划纲要》为指导,通过机构再造、职责再造、流程再造和制度再造,精简机构,强化服务,活化机制,提高效能,构建与建设特色鲜明高水平大学相适应的现代大学内部治理结构体系。

(二)实施原则

实行大部制改革,主要应遵循以下几个准则,一是转变理念,以服务需求为导向;二是规范权限,以提高效率为宗旨;三是立足现状,以循序渐进为原则;四是强化管理,以职能整合为路径。其中需要指出的是,从管理学上来讲,一个组织在其各个发展阶段,应当建立起与之相适应的组织结构形态。因而大部制改革必须立足现状,从学校实际出发,充分考虑到学校的特点与发展阶段,因而是一个循序渐进的过程。

(三)初步设想

我校近10年来的快速发展的一个重要原因是锐意改革、勇于创新。校党代会提出到本世纪中叶把江南大学建设成为特色鲜明的研究型大学。建立和完善学校内部治理机构,是实现学校宏伟目标的重要保障。因此,进行以大部制为主体的行政管理体制改革和以学部制为主体的学院管理体制改革应是今后改革的重点。

结合实际,笔者认为,学校可设置以下10个大部:1、党群管理与协调部,包括现有的组织、宣传、统战、人武、团委、工会等职能部门;2、纪检监察审计部,包括现有的纪委办、监察审计处等职能部门;3、校务部,包括现有的党办、校办、发规,信访、社会资源、地方服务合作办、保密办等职能部门;4、财务与资产管理部,包括财务、国资、设备、房产等;5、本科生院,包括教务、学工、招办、就业指导等;6、研究生院;7、科学技术研究院;8、人力资源部;9、国际事务部;10、总务部,包括现有的后勤、基建、信息化中心、保卫等。

(四)主要措施

1、明确职能定位,确立正确的价值取向。

大学承担着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新的职能,以学术为本,弘扬学术价值,树立学术本位的校园核心价值应成为大学内部管理体制改革的基本价值取向。大学治理机构的设置,应该大力弘扬大学精神,强化大学的学术性属性,抑制官本位行政取向。

2、按照“精简、统一、效能”的原则,实现机构精简,权责分明。

大部制不是简单的机构合并和人员分流。权力下放、管理重心下移是建立大部制管理体制的目标要求。大学应努力使作为办学实体的学部或者学院成为日常管理的主体,赋予学部或学院在学科建设、资源调配、人员聘任、岗位设置、教学组织与质量监控、国际交流与合作等方面的自主权,学校通过建立“明晰关系、明确职责、规范权限、严格管理、强化考核”的校院两级管理体系,对学部或者学院进行宏观管理。

3、推行职员制,积极探索人事制度改革

取消管理人员行政级别,推行职员制,实现由国家用工变为单位用工、由身份管理变为岗位管理、由行政指令性管理变为合同法制化管理。

4、强化文化建设,塑造协同性、整体性的制度文化。

制度是文化价值理念体现,反之,价值理念必然体现在相应的制度上,二者密不可分。良好的文化价值理念对健全的制度设计具有重要的影响作用。长期以来,大学中的官本位观念、特权观念以及人治观念,深深地影响着大学层级的管理,并影响与制约着各项制度改革。所以,在大部制改革的同时要改造职能人员对制度改革的抵触心理,增强其理解与共识,培养和促成支持性文化氛围的形成,打破相互掣肘的条块壁垒,促成部门与部际的优势互补和协调一致。

(五)预期目标

通过改革,我们所期望达到的目标应当是:行政管理效能化、服务体系专业化、政学权限清晰化、人才培养一体化,真正实现提高行政效率,优化资源配置,保障“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的制度顺利实现。

就全国高校而言,目前大部制改革还处于酝酿与起步阶段,在理论上尚不完善,在实践上也面临挑战。但是,这不会影响大学对去行政化、回归学术本源的追求,大部制必将成为大学管理体制改革的一个趋势与方向。

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   作者: 时间:2014-03-27 11:37:04 浏览次数:

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